“La riforma delle province è incostituzionale: è inevitabile prenderne atto”

di Saturnino Di Ruscio*

A seguito dell’interessante iniziativa organizzata dal Coordinamento fermano per la Democrazia Costituzionale il 20 aprile 2017 “Sovranità Popolare e le Leggi Elettorali : il caso delle Province” è opportuno riaprire la discussione sulle Province. Negli anni scorsi, a seguito del diktat della BCE, vedasi la lettera indirizzata in data 5 agosto 2011 all’allora Premier Berlusconi, e di altre banche d’affari, è partita la campagna mediatica contro le Province che ha portato i nostri solerti e lungimiranti legislatori ad approvare la legge Delrio e tentare di modificare la Costituzione. Nonostante la batosta del 4 dicembre 2016 molti persistono con una propaganda che non avrà migliore sorte. Nulla vieta che venga rivisto l’assetto istituzionale e l’organizzazione della pubblica amministrazione, anche attraverso l’eliminazione delle province. Ma non è possibile farlo con misure populiste e grossolane, tese alla ricerca del consenso e non alla risoluzione dei problemi.

I gravi errori commessi sono due:
a) Le Province sono enti espressamente previsti dalla Costituzione, come elementi costitutivi e fondanti la Nazione e la Repubblica e, per eliminarle, occorre prima modificare la Costituzione e non dopo una legge ordinaria come la Delrio.
b) Se l’intento non è solo la razionalizzazione amministrativa, bensì risparmiare risorse, esso è certamente sbagliato. Le Province erogano servizi e spendono le risorse affidate per tale scopo. Per risparmiare si debbono tagliare i servizi, altrimenti creiamo disservizi, quindi ulteriori costi per la collettività e la pubblica amministrazione. Il risparmio è solo aleatorio.

L’economista Roberto Perotti, una dei tantissimi sostenitori dell’abolizione delle Province, ha quotato recentemente il risparmio vero conseguibile in 340 milioni di euro. Cifra importante ma non risolutiva della situazione della finanza pubblica, in quanto rappresenta solo lo 0,04% del totale spesa pubblica. Praticamente vicino allo zero assoluto. Non so se qualcuno ha calcolato i danni provocati dal caos derivante dalla legge Delrio, penso alla mancata manutenzione stradale e ai tantissimi incidenti conseguenti. Solo nella città di Fermo ne potrei contare decine!

La debolissima UPI, che ha cercato di difendere queste istituzioni con altrettanta debolezza convinta che il destino delle province fosse ineluttabile, ha fornito alcuni dati sulla riduzione della spesa corrente: riduzione di 2,7 miliardi di euro, pari al 37% degli iniziali 8 miliardi, assestandosi a 5,3 miliardi di euro. Purtroppo non ha evidenziato che la spesa pubblica complessiva non è diminuita, ma aumentata. Perché come per la legge fisica dei “vasi comunicanti” la spesa corrente è sparita dai bilanci delle province e si è trasferita in quella dei comuni, delle regioni e delle amministrazioni statali. Queste amministrazioni hanno assorbito circa 20.000 dipendenti provinciali trasferiti a forza per effetto della legge 194/2014, caricandosi la spesa connessa di circa 650 milioni. Le stesse amministrazioni hanno anche acquisito le funzioni fondamentali provinciali sostituendosi nell’erogare lo stesso volume di spesa corrente.

Gli interventi populisti apparsi su molta stampa nazionale, e non solo, cercano di banalizzare le richieste di risorse fatte dalle province per garantire i servizi minimi indispensabili. Questi esperti dovrebbero ricordare che se le province sono andate in dissesto, o lo sono vicino, è grazie alla legge 190/2014 e che, contrariamente a quanto scritto, tale norma non ha previsto “tagli” alle spese delle province, al contrario ha imposto prelievi forzosi . Ha imposto alle province, a decorrere dall’anno 2015, di versare allo Stato somme di 1 miliardo nel 2015, 2 miliardi nel 2016 e 3 miliardi nel 2017, che si aggiungono a 1,5 miliardi di euro del governo Monti. Tali somme corrispondono al volume delle entrate dei tributi provinciali. In pratica le province hanno svolto il ruolo di “Gabelliere” per lo Stato, esigendo imposte senza poterle spendere per servizi alla comunità ma girandole al bilancio statale. Questo è il motivo per il quale i conti sono saltati ed è stato ben illustrato da una recente trasmissione televisiva (Report), nella stessa il SOSE, organismo con il compito di verificare i possibili risparmi della riforma, li aveva quantificati in 1 milione di euro. Purtroppo la stampa non è stata informata, ma lo facciamo ora, che le Province hanno ancora in capo la gestione di oltre 100.000 km di strade, una rete fondamentale per lo sviluppo economico locale e la vita dei cittadini. 5 mila edifici scolastici che a causa dei bilanci strozzati molti non sono stati adeguati alla normativa antincendio, sismica e eliminazione barriere architettoniche. Altro che buona scuola! Tagli anche per trasporti disabili ed altre categorie svantaggiate. Per la viabilità basta chiedere ad un meccanico di fiducia, di quanto sono aumentate le spese degli automobilisti per la manutenzione degli autoveicoli a causa riduzione della manutenzione stradale.

Pertanto è chiaro che anche in caso di abolizione delle Province, altri enti si dovranno occupare della gestione viabilità ed edifici scolastici, ed il risparmio tenderà a zero!!! Le denunce fatta dai Presidenti delle province alle locali Procure della Repubblica avevano questo significato, anche se, simbolicamente, avrebbero dovuto consegnare le relative fasce al Ministro degli Interni affinchè si assumesse la responsabilità politica della situazione. Concludo questa prima parte (nella seconda si esamineranno gli aspetti giuridici) affermando che la legge Delrio andrebbe profondamente rivista non solo perché ha illegittimamente inteso anticipare gli effetti di una riforma costituzionale ma perché, in combinazione con la legge 190/2014, ha provocato un disastro di proporzioni gigantesche. Tre anni di carenti risorse per le manutenzioni hanno ridotto le strade in “colabrodi” e le scuole, ne “belle” e ne “buone”, hanno risentito delle mancate risorse per interventi di manutenzione antincendi ed anti sismica, mentre i cittadini hanno visti ridotti i diritti in ore di formazione professionale, il diritto allo studio dei disabili attraverso una riduzione delle ore per servizio di accompagnamento a scuola e dell’assistenza allo studio, nel caso di disabili sensoriali. Non è neanche iniziato il processo di unione tra comuni.

Purtroppo continua ancora oggi la campagna mediatica contro le Province e su alcuni organi d’informazione sono apparse tre tesi:
1.      quella del costiuzionalista Ugo De Siervo, già Presidente della Corte Costituzionale: «per le Province, e allo stesso modo per le Città Metropolitane, tutto rimarrà secondo l’impostazione data dalla legge 56». Anche se, aggiunge, «a questo punto qualcuno potrebbe chiedere una verifica della sua legittimità costituzionale». De Siervo spiega che «in termini effettivi la mancata revisione della costituzione non cambia nulla rispetto alla legislazione esistente», non senza segnalare però che «quella legge operava delle innovazioni che sarebbero state rese definitive e radicali con modifiche della Carta». Tuttavia, rileva, «rimane nei fatti una situazione che qualcuno potrebbe definire deplorevole e deficitaria, e per questo potrebbe chiedere una verifica sulla legittimità costituzionale di quel provvedimento». Il punto è che ad esempio il termine Province, con il varo degli enti di Area Vasta, «è stato sostanzialmente e non formalmente eliminato»”;
2.      quella di Giancarlo Bressa, tra i protagonisti, in Parlamento, del sostegno più forte alla devastante riforma e tra i padri della legge 56: «La questione è semplice, quel provvedimento – in vigore ormai da due anni e mezzo – è stato approvato a Costituzione vigente, che poi non è stata modificata, quindi nulla cambia». Al comma 51 del primo articolo si ricordava con chiarezza «che si era “in attesa della riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione e delle relative norme di attuazione”, ma tutto ciò – osserva – riguardava aspetti di coordinamento tra i vari enti e la necessità di operare qualche aggiustamento». Quindi, «gli enti di area vasta, secondo la denominazione della legge 56, continueranno a chiamarsi Province, al di là di ogni possibile questione di tipo nominalistico. Del resto le loro funzioni quelle erano e quelle rimangono»”;
3.      quello dell’ex presidente dell’Associazione italiana costituzionalisti, Antonio D’Atena: “«Posso dire, come ho fatto a suo tempo nelle commissioni parlamentari, che la legge Delrio abbia degli aspetti di provvisorietà, visto che ha trasformato le Province in enti di secondo grado, ma la Consulta ha validato quell’impostazione, regolando così la presenza di Comuni, Province, Città metropolitane, Regioni e Stato». Categorico infine sull’arrivo di possibili ricorsi: «Credo che possano riguardare soltanto questioni incidentali di legittimità costituzionale»”.
Nessuna delle tre tesi appare convincente e corretta. La legge Delrio, la 56/2014, contrariamente alle tesi su esposte, appare irrimediabilmente viziata da un gravissimo difetto di legittimità costituzionale, reperibile nell’articolo 1, commi 4 e 51, laddove si afferma espressamente che il nuovo ordinamento delle città metropolitane e delle province è disposto “In attesa della riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione e delle relative norme di attuazione”.
La previsione è inaccettabile e devastante in un ordinamento giuridico basato su una Costituzione rigida, posta al vertice della gerarchia delle fonti. Se si ammettesse che una legge ordinaria possa intervenire su qualsiasi aspetto dell’ordinamento giuridico immaginando una successiva riforma della Costituzione ed anticipandone alcuni effetti “in attesa” che detta riforma venga poi, effettivamente, in vigore, allora si consentirebbe domani a qualsiasi Governo e Parlamento di oltraggiare la Costituzione con semplici leggi ordinarie, inserendo la stessa clausola di stile contenuta nella legge Delrio.

La bocciatura della riforma, è la bocciatura sonora della legge Delrio, in quanto essa è stata espressamente adottata in attesa di una riforma della Costituzione, in quanto legge ordinaria che, di fatto, ha agito nell’esercizio di un potere costituente e non di legislazione ordinaria.

Esiste un dovere politico, oltre che giuridico, di intervenire sulla legge Delrio almeno per eliminare la clausola di stile, inaccettabile per l’ordinamento, fatti salvi i problemi complessivi di costituzionalità del disegno della riforma.
Nella Costituzione resta l’indicazione delle province quali elementi essenziali della Repubblica, che con pari dignità istituzionale degli altri (comuni, città metropolitane, regioni e Stato) la costituiscono; il combinato disposto tra gli articoli 5 e 114 della Costituzione, la loro pari dignità istituzionale in relazione all’articolo 1 che dispone la sovranità popolare, rende ovviamente costituzionalmente insostenibile una legge che ha privato i cittadini del diritto di voto dei rappresentanti politici provinciali. Nulla impedisce che essi continuino, come previsto dalla Delrio, a svolgere il loro mandato gratuitamente. Ma, l’elezione di secondo grado è una mortificazione della pari dignità istituzionale delle province e della sovranità popolare. Province figlie di un Dio minore! Una ben più importante ed impattante sentenza della Consulta, è passata sotto silenzio, come non fosse mai esistita, nonostante essa sia deflagrante per far saltare in aria l’impianto della riforma Delrio nel suo micidiale combinato disposto con la legge 190/2014.

Si tratta della sentenza 205/2016, che nel respingere i ricorsi proposti contro l’articolo 1, comma 418, della legge 190/2014, sancisce: “Più precisamente, dunque, disponendo il comma 418 che le risorse affluiscano «ad apposito capitolo di entrata del bilancio dello Stato», si deve ritenere – e in questi termini la disposizione va correttamente interpretata – che tale allocazione sia destinata, per quel che riguarda le risorse degli enti di area vasta connesse al riordino delle funzioni non fondamentali, a una successiva riassegnazione agli enti subentranti nell’esercizio delle stesse funzioni non fondamentali (art. 1, comma 97, lettera b, della legge n. 56 del 2014). La previsione del versamento al bilancio statale di risorse frutto della riduzione della spesa da parte degli enti di area vasta va dunque inquadrata nel percorso della complessiva riforma in itinere. E, così intesa, essa si risolve in uno specifico passaggio della vicenda straordinaria di trasferimento delle risorse da detti enti ai nuovi soggetti ad essi subentranti nelle funzioni riallocate, vicenda la cui gestione deve necessariamente essere affidata allo Stato (sentenze n. 159 del 2016 e n. 50 del 2015). I commi 418, 419 e 451, dunque, non violano l’art. 119, primo, secondo e terzo comma, Cost. nei termini lamentati dalla ricorrente, perché le disposizioni in essi contenute vanno intese nel senso che il versamento delle risorse ad apposito capitolo del bilancio statale (così come l’eventuale recupero delle somme a valere sui tributi di cui al comma 419) è specificamente destinato al finanziamento delle funzioni provinciali non fondamentali e che tale misura si inserisce sistematicamente nel contesto del processo di riordino di tali funzioni e del passaggio delle relative risorse agli enti subentranti”.

In modo incontrovertibile, la Consulta ha emanato per questa parte una sentenza interpretativa di rigetto in merito all’articolo 1, comma 418, della legge 190/2014, espressamente considerato come una norma non incostituzionale solo se intesa nel senso che il prelievo forzoso da esso imposto alle province avrebbe un particolare “vincolo di destinazione”: cioè, trasferire le risorse necessarie allo svolgimento delle funzioni non fondamentali dalle province, agli enti subentranti.

Questo implica almeno le seguenti conseguenze:
1)      sono incostituzionali tutte le leggi dello Stato che destinano i miliardi imposti come prelievo forzoso al bilancio dello Stato, senza che da lì defluiscano a finanziare gli enti subentrati alle province (per decisione delle regioni) nella gestione delle funzioni provinciali non fondamentali; in una parola, il prelievo forzoso destinato a sostenere spese diverse da quelle per le funzioni provinciali è costituzionalmente illegittimo;
2)      le regioni che sono subentrate in larga misura alle province nella gestione delle funzioni non fondamentali, hanno pieno diritto di ricevere dallo Stato i 3 miliardi che questo sottrae alle province, per finanziare le funzioni provinciali non fondamentali che le regioni si sono accollate;
3)      laddove le province fossero state confermate dalle regioni (in molti casi è avvenuto) quali titolari delle funzioni non fondamentali, a loro volta esse avrebbero il diritto di ricevere dallo Stato la quota parte del prelievo forzoso imposto, per finanziare i servizi (ivi compreso anche il personale).
A seguito dell’esito del referendum, le regioni potrebbero giustificatamente essere tentate dal restituire alle province tutte le funzioni non fondamentali. Infatti, il meccanismo perverso e devastante determinato dalla combinazione terribile delle fallimentari leggi 56/2014 e 190/2014, ha costretto le regioni a farsi direttamente carico di coprire per intero il prelievo forzoso imposto dallo Stato alle province, visto che lo Stato si è guardato bene dal considerare tali risorse come soggette al vincolo di destinazione, pur voluto dalla Corte costituzionale. Le regioni, quindi, potrebbero a giusta ragione affermare che, contrariamente a quanto asserito da prime superficiali analisi, la mancata approvazione della riforma costituzionale dà modo di riattribuire alle province funzioni e, di conseguenza, finanziamenti. Di fatto, erodendo quasi ad azzerare gli effetti della legge 190/2014. Ma, se si azzerano quegli effetti, vuol dire che le funzioni qualificate imprudentemente come “non fondamentali” in attesa di un futuro assetto costituzionale mai entrato in vigore, tornerebbero alle province, vanificando quasi del tutto la scellerata riforma Delrio, che ha avuto la presunzione di poter modificare un assetto istituzionale definito dalla Costituzione con una semplice legge ordinaria.
 
Si può concludere affermando l’irrimediabile incostituzionalità dell’impianto complessivo della riforma delle province. La riforma delle province può rivelarsi utile ed efficace se, oltre al titolo ed agli slogan populistici, sia scritta bene, e riesca ad incastrare tutti gli elementi, a fare una corretta valutazione di impatto e delle conseguenze e, soprattutto, qualora si tratti di una riforma attuativa di altra riforma della Costituzione, ad attendere che prima entri in vigore la riforma costituzionale, per poi, ma solo poi, adottare le leggi ordinarie necessarie.

*  Responsabile Cantiere Marche