Referendum sulla riduzione
dei parlamentari, profili tecnico-giuridici

di Paolo Bartolomei

Venerdì scorso si è svolto in videoconferenza su piattaforma Zoom un corso di aggiornamento organizzato dall’AIGA (Associazione Italiana Giovani Avvocati) e dall’Ordine degli avvocati di Fermo su un argomento di attualità: il referendum costituzionale sulla riduzione del numero dei parlamentari.

Il prof. Albanesi in primo piano; dietro l’avv. Gianluca Toscano, presidente AIGA Fermo.

Lo ha tenuto Enrico Albanesi, professore associato di diritto costituzionale presso l’Università di Genova. Albanesi ha genitori fermani e ha già tenuto altre conferenze analoghe, molto interessanti, negli anni passati.

Per correttezza l’argomento è stato trattato solo sotto il profilo strettamente tecnico-giuridico e non sono state fatte valutazioni politiche, né sono state date indicazioni di voto. Sono state illustrate le varie conseguenze pratiche che scaturirebbero dalla vittoria del si o del no. Una sorta di guida obiettiva, utile per capire bene cosa votare domenica e lunedì prossimi, ovviamente ognuno in base alle proprie opinioni. Ne è scaturita anche una piccola ma interessante lezione di diritto costituzionale comparato.

IL QUADRO EUROPEO

Il quadro attuale dei 27 Paesi dell’Unione Europea (più il Regno Unito) vede 13 Paesi con il bicameralismo (Austria, Belgio, Repubblica Ceca, Francia, Germania, Irlanda, Italia, Paesi Bassi, Polonia, Romania, Slovenia, Spagna, Regno Unito), gli altri 15 con una sola camera.

Prima però di fare confronti tra i tredici paesi dell’UE che hanno il sistema bicamerale, occorre precisare che questi sistemi presentano differenze molto importanti tra loro. Quindi le conseguenze pratiche dell’esito del nostro referendum vanno valutate bene. Vediamo perché.

Ad esempio l’elezione diretta di entrambe le camere esiste soltanto, oltre che in Italia, in Romania, Polonia e Repubblica Ceca. Negli altri nove paesi dell’UE dotati di bicameralismo, i componenti di una delle due camere non sono scelti dall’elettorato (elezione diretta) ma sono scelti da altre entità, come gli stati federati, i lander o le regioni (elezione indiretta).
Di solito a non essere eletta direttamente è la cosiddetta “camera alta”, come quella dei Lord in UK (dove l’unica camera eletta direttamente e a suffragio universale è la “Camera dei Comuni” con 650 componenti).

Un esempio concreto di elezione indiretta lo abbiamo da pochi anni anche in Italia: i presidenti e giunte provinciali sono scelti dai consigli comunali e non più dagli elettori (ma si spera ancora per poco e di tornare presto, con una “controriforma”, ad un sistema più democratico ndr.).

Altra differenza fondamentale è che solo l’Italia in UE ha il bicameralismo perfetto, cioè entrambe le camere esercitano tutte le stesse identiche funzioni. In dodici degli altri tredici paesi dell’UE dotato di bicameralismo, la funzione legislativa è effettuata da una sola camera, mentre il voto di fiducia al Governo in carica da parte di entrambe le camere esiste solo in Italia e in Romania.
In tutti gli altri stati la “camera alta” ha il compito di rappresentare gli Stati federati (lander, in Germania, in Austria o in Belgio), oppure le entità territoriali (chambre de réflexion, in Francia e Paesi Bassi), le Regioni (Spagna), o gli interessi funzionali (Irlanda e Slovenia) e così via.
Nel mondo solo altri due Stati hanno il bicameralismo paritario: Svizzera e USA.

Sistemi parlamentari bicamerali e monocamerali nel mondo occidentale. Vaticano e Arabia Saudita sono gli unici Stati al mondo senza un parlamento.

LA RIFORMA PROPOSTA

Se lunedì avrà vinto il “si” il numero dei deputati passerebbe dagli attuali 630 a 400, il numero dei senatori da 315 a 200. Il totale dei parlamentari (sempre tutti direttamente eletti) quindi scenderebbe da 945 a 600, con una riduzione del 36,5%.

Il risparmio di spesa sarebbe, secondo gli studi del Consiglio dei ministri italiano, di 500 milioni di euro in cinque anni, mentre secondo uno studio del 2019 dell’Osservatorio per i conti pubblici italiani dell’Università Cattolica di Milano il risparmio sarebbe invece circa la metà di quanto sostenuto dal Governo.

Il profilo centrale della questione e anche il più dibattuto è la riduzione di rappresentatività di ogni singolo parlamentare in rapporto al numero di cittadini.

Però per valutare bene questo aspetto a confronto degli altri Paesi UE va  considerato il numero non di tutti i parlamentari, in assoluto (cioè anche quelli non votati dall’elettorato) ma il rapporto tra cittadini e parlamentari direttamente eletti.
Ciò perché, come detto sopra, solo quattro paesi nell’UE hanno entrambe le camere direttamente elette (Italia, Romania, Polonia e Repubblica Ceca), mentre la maggior parte dei paesi UE hanno soltanto un ramo dei propri parlamenti direttamente eletto.

In questo caso, anche dopo la riforma, in Italia ci sarebbe un parlamentare (tra Camera e Senato) direttamente eletto ogni 100mila abitanti, quindi l’Italia resterebbe nella media europea, senza un drastica riduzione di rappresentatività generale: il numero di abitanti per rappresentante direttamente eletto oggi è più alto in UK (101.905), Paesi Bassi (114.121), Germania (116.503) e Spagna (133.312).

Nel momento in cui la riforma fosse approvata, una disposizione prevede un numero minimo di tre senatori per ogni regione e per le due Province autonome di Trento e di Bolzano, a prescindere dal rapporto abitanti/parlamentari.
Però nessuno mette in dubbio che alcune province d’Italia sarebbero meno rappresentate e che l’attuale cartina dei collegi elettorali della Camera andrebbe ridisegnata totalmente (ad esempio Fermo rischierebbe facilmente di perderebbe il proprio collegio ndr.).

Occorrerebbero in tal caso anche molte altre disposizioni di aggiustamento del funzionamento del Parlamento, come ad esempio i quorum per le votazioni, le composizioni delle commissioni e così via, un lavoro complesso, da tecnici, ma che a quanto pare ad oggi non è stato previsto, e che quindi andrebbe portato a compimento velocemente entro le prossime votazioni politiche, quando cioè la riforma del numero dei parlamentari andrebbe in attuazione.

Il prof. Albanesi spiega che a seguito della riforma la geografia dei collegi elettorali andrebbe cambiata. Ad esempio il Collegio di Fermo (in verde nella cartina) rischierebbe di sparire.

CONCLUSIONI

Il prof. Albanesi si chiede: L’Italia ha troppi parlamentari? Oppure ha troppi parlamentari che svolgono gli stessi compiti? Il riferimento è al Senato che ha le stesse, identiche funzioni della Camera, come abbiamo visto caso unico in UE e, nel mondo, analogo solo in Svizzera e Stati Uniti.

Su questa problematica si innestano le proposte di riforma del bicameralismo paritario che in Italia sono iniziate dagli anni ’80, poi nel 1997 (Governo D’Alema), 2005 (Berlusconi) e 2016 (Renzi). Le ultime due proposte avrebbero trasformato il Senato in una camera rappresentativa solo delle Regioni, eletta non più direttamente dai cittadini, bensì dai consigli regionali, e con funzioni molto diverse da oggi (funzione legislativa annullata o ridotta notevolmente a leggi non di portata nazionale) e senza più concedere la fiducia al Governo.
Con questo tipo di riforma i 630 deputati in Italia, senza essere “tagliati”, sarebbero rimasti gli unici parlamentari eletti direttamente, numero analogo ai 650 componenti della britannica “Camera dei Comuni”, anch’essi gli unici ad essere eletti direttamente in UK. Quindi senza ridurre la rappresentatività dei territori.

Vale la pena fare una riforma “chirurgica”, che modifica solo una parte della Costituzione, senza aggiustare le conseguenze che si creano, e che non porta vantaggi economici significativi? Oppure sarebbe meglio una riforma “omnibus”, in cui si aggiorna in modo complessivo ed equilibrato tutto il sistema?

L’avv. Gianluca Toscano, presidente sezione fermana dell’AIGA, Associazione Italiana Giovani Avvocati, durante i saluti iniziali della conferenza trasmessa in video su Zoom.